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La consulta previa y la consulta pública son dos formas totalmente distintas de consulta

27/06/2013 (ODPIB).- El 29 de julio de 2011, el Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qullasuyu (CONAMAQ) presentó públicamente ante la Asamblea Legislativa Plurinacional la propuesta de anteproyecto de Ley marco de consulta y consentimiento previo, libre e informado a los pueblos indígenas y originarios[1]. Por su parte, la Asamblea del Pueblo Guaraní de Bolivia (APG) presentó, el 29 de diciembre de 2012, ante el Órgano Ejecutivo su propuesta de Ley Marco de Consulta[2], la cual fue ajustada y validada participativamente en sus instancias propias de deliberación, el 7 y 8 de mayo de 2013 en el marco de su Ñemboatiguasu[3].

En ese contexto, el 20 y 21 de marzo de 2013, los pueblos y naciones indígenas de Bolivia representados por el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ), la Confederación de los Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB) y la Asamblea del Pueblo Guaraní (APG), se reunieron para analizar el proceso de elaboración de la propuesta de anteproyecto de “Ley Marco de Consulta” trabajada por el equipo multidisciplinario del Ministerio de Gobierno. De esta reunión, hicieron público un manifiesto denunciando que “… La misma vulnera los derechos de los pueblos y naciones indígena originarios reconocidos en la Constitución Política del Estado, así como el Convenio 169

[4] de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas[5], puesto que el proceso de elaboración del anteproyecto en cuestión está viciado por la mala fe del Gobierno central, ya que no ha considerado las propuestas presentadas oportunamente por nuestras organizaciones (…)”.

No obstante, al siguiente día -22 marzo de 2013-, el Gobierno Nacional convocó a un encuentro[6] a organizaciones afines, entre ellas, la CSUTCB[7], la CSCIB[8] y la CNMCIOB-BS[9] con el objetivo de validar este anteproyecto de Ley de Consulta, excluyendo a representantes de los pueblos y naciones indígenas de la CIDOB, el CONAMAQ y la APG, quienes a pesar de no haber sido invitados, lograron ingresar para impedir la validación de una Ley de Consulta que no incluyera sus propuestas.

En este escenario, Miguel Vargas Delgado, abogado y responsable de la Oficina Regional del Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS) de la ciudad de La Paz, quien trabaja como asesor de organizaciones indígenas de tierras altas y bajas en el tema de derechos indígenas, recursos naturales, medio ambiente e industrias extractivas, nos da un panorama más explícito del contexto en el que se desarrolla la Ley Marco de Consulta.

ODPIB (Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas) ¿En qué contexto se desarrolla la Ley Marco de Consulta?

M.V.D.- La consulta es una demanda apropiada por las organizaciones indígenas porque hace a su derecho; la libre determinación. Esta ha sido siempre una reivindicación del movimiento indígena y en los últimos tiempos se ha consolidado con mayor ímpetu a partir de un movimiento en concreto: El TIPNIS.

Es evidente que la construcción de la Ley Marco de Consulta se genera en un escenario contencioso, en medio de la VIII y XI Marcha Indígena, donde el Gobierno empieza a articular organizaciones paralelas para consolidar un modelo de consulta y, a partir de ello, validarlo en la Ley Marco de Consulta.

ODPIB.- ¿Qué metodología ha empleado el Gobierno Nacional para la construcción de la propuesta de Ley Marco de Consulta?

M.V.D.- La metodología del Gobierno Nacional para la construcción de la Ley Marco de Consulta, no se enmarca en un escenario de democracia participativa y mucho menos de democracia comunitaria; es totalmente liberal. Lo que ha hecho, es trabajar en comisiones nacionales en donde trabajaron organizaciones afines al Gobierno.

Los espacios de construcción, se limitaron a la socialización de los contenidos de la Ley, sin recoger las observaciones o críticas de las y los participantes. Por tanto estos espacios solo han servido para validar la intensión política del Gobierno Nacional y consolidar un modelo de consulta que le permita desarrollar su política de desarrollo económico.

ODPIB.- ¿Cuáles serían las consecuencias de mantener el proceso de construcción de la Ley Marco en estas condiciones?

M.V.D.- Al no ser parte del proceso de construcción de la Ley Marco de Consulta los actores directos e inmediatos –los pueblos indígenas- y las organizaciones que históricamente han propuesto y reivindicado este derecho, no podemos hablar de construir una Ley de manera “participativa”. Es indiscutible que a la conclusión del proceso tendremos una Ley sesgada, que recoge la perspectiva del Gobierno utilizando a una parte del movimiento indígena, que a consecuencia de la política de cooptación está a favor de validar una lógica que aprueba proyectos de desarrollo, infraestructura y la explotación de los recursos naturales dentro de los territorios indígenas.

ODPIB.- ¿Las propuestas de Ley Marco de Consulta de los pueblos indígenas han sido tomadas en cuenta en la propuesta del Gobierno Nacional?

M.V.D.- No, no han sido tomadas en cuenta, los pocos elementos que podemos identificar como propuesta de las organizaciones, son elementos que hacen sólo a la forma de la Ley y no el contenido. Además, no hay la voluntad política de parte del Gobierno para recoger las posiciones presentadas por las organizaciones indígenas, porque los temas que son fundamentales y sustanciales para los pueblos indígenas, no coinciden con la propuesta del Gobierno.

Por tanto, la propuesta de consulta promovida por el Gobierno, tiende a manipular la decisión de los pueblos indígenas, consolida el proceso de desnaturalización de los derechos constitucionales y los estándares internacionales a nivel de Derechos Humanos.

ODPIB.- ¿Entonces, el Gobierno Nacional quiere imponer una Ley general de Consulta igual o diferente a la Ley de Consulta Nº 222 aplicada en el TIPNIS?

M.V.D.- En realidad este anteproyecto de Ley que propone el Gobierno Nacional es una copia fiel, por lo menos en lo que implica el procedimiento y la identificación de los actores dentro del modelo de consulta desarrollado en el TIPNIS, una consulta unilateral, donde el movimiento indígena es un actor pasivo, no un actor determinante. Aquí el Gobierno determina quiénes son los sujetos de la consulta, quitándole la atribución al pueblo indígena de definir -en el marco de sus normas y procedimientos propios- quiénes son sus interlocutores y con quiénes dialoga ante el Estado.

ODPIB.- ¿En este contexto, cuál es la posición del movimiento indígena?

M.V.D.- El movimiento indígena mantiene la posición de defender su territorio y ejercer de manera irrestricta sus derechos. Está demostrado en la resolución[10] que sacaron el CONAMAQ, la CIDOB y representantes de la APG, en contra del proceso de construcción de la Ley Marco de Consulta establecido por el Gobierno Nacional, en donde presentan once puntos que califican de irrenunciables y que serán la base para la discusión, entre el movimiento indígena y el Gobierno Nacional, al momento de discutir los contenidos de la Ley.

Esta posición tiene un salto cualitativo, ya que a nivel nacional las organizaciones indígenas se han reunido para generar una posición frente al proceso que desarrolla el Gobierno Nacional.

ODPIB.- ¿Cuál es el contenido de estos once puntos irrenunciables?

M.V.D.- Los once puntos[11]presentados por las organizaciones representativas del movimiento indígena de tierras altas y bajas, son una síntesis de los temas en los que el Gobierno Nacional no tiene voluntad para discutir, además de representar reivindicaciones históricas, que no nacen en este momento sino que se remontan incluso al proceso constituyente.

Entre estos once puntos considero, entre los más relevantes, el pedido que realizan las organizaciones indígenas de desarrollar un proceso de consulta pre-legislativo, es decir, someter a consulta la Ley que se consensue con el Órgano Ejecutivo y que sea la Asamblea Legislativa Plurinacional la responsable de este proceso, garantizando que en el desarrollo legislativo se apruebe y promulgue este proyecto, respetando los acuerdos y se garantice el derecho a la consulta previa.

Este pedido se origina en la construcción de la Ley de Deslinde Jurisdiccional, en este proceso el proyecto de Ley se construyó en varios talleres y reuniones con las organizaciones, el Ministerio de Justicia -responsable del proceso- calificó al mismo como el primer proceso de consulta para la construcción de una Ley. Lamentablemente, al momento de ponerse a consideración de la Asamblea Legislativa Plurinacional, las propuestas de las organizaciones, la visión de administración de justicia desde el movimiento indígena originario, no fue reconocida y más bien sufrió un retroceso.

Otro de los elementos relevantes, tiene que ver con la distorsión que presenta el Gobierno Nacional en su proyecto, incluye en una misma norma dos formas de consulta totalmente distintas en sus alcances y en la forma de su desarrollo, la consulta previa y la consulta pública.

Ante esto, las organizaciones le dicen al Gobierno Nacional, que la consulta previa -al ser un derecho que garantiza la protección de sus derechos a la existencia y la libre determinación- no debe ser confundida con otro tipo de derechos como la consulta pública. [12]

ODPIB.- Uno de los elementos que las organizaciones cuestionan con mayor énfasis es la forma en la que el anteproyecto de Ley deja sin consulta a las actividades extractivas. ¿Esto se incluye en el posicionamiento de las organizaciones?

M.V.D.- Las organizaciones ven con gran preocupación este tema ya que el Gobierno Nacional, está intentando armar un aparato que le permita desarrollar proyectos de desarrollo sin ningún obstáculo, dejando fuera de la consulta a las actividades que tengan que ver con la extracción de recursos naturales no renovables. En ese sentido, las organizaciones indígenas manifiestan que toda medida legislativa o administrativa, plan o proyecto susceptible de afectar su existencia, sus derechos colectivos o la integralidad de su territorio debe ser obligatoriamente consultada antes de su aprobación o implementación.

En caso de que el Gobierno, mantuviera la postura de desarrollar actividades hidrocarburíferas en Parques Nacionales y Territorios Indígenas, si el proyecto de Ley se aprobara, las y los comunarios, no tendría otra posibilidad que resignarse a ser sometidos por la empresa, a cambiar sus patrones culturales, a dejar de ser indígenas y convertirse en mano de obra barata para la empresa petrolera.

Este es un punto realmente complejo y al que debemos poner mucha atención, ya que se va en contra de todos los estándares internacionales de protección a los territorios indígenas y a sus derechos.

ODPIB.- ¿A qué se refiere el consentimiento previo, libre e informado?

M.V.D.- Este es uno de los elementos fundamentales para el movimiento indígena. Podríamos decir que tres de los once puntos que plantean las organizaciones tienen que ver con este elemento.

Primeramente, está claro que para las naciones y pueblos indígenas la finalidad de la consulta previa, libre e Informada, es que el Estado llegue a obtener el consentimiento, sin que éste llegue como resultado de procesos de mala fe o que se incumplan los procedimientos y principios de la consulta previa establecidos en el Convenio 169 de la OIT, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Un segundo elemento, es que en caso de desarrollar procesos de consulta de mala fe, las organizaciones, tomando el ejemplo de lo ocurrido en el TIPNIS, plantean que el Estado debe respetar -en el marco de su derecho a la libre determinación- la decisión de no participar en este tipo de consultas.

El tercer elemento, nos lleva a hablar del carácter vinculante que deben tener las determinaciones y acuerdos, fruto de un proceso de consulta. Las organizaciones indígenas plantean que estos acuerdos son vinculantes, por tanto, de cumplimiento obligatorio porque son la materialización del consentimiento. Representan además el compromiso entre las comunidades y el Estado de desarrollar la actividad, obra o proyecto extractivo “de desarrollo” respetando la decisión de la comunidad.

Estos son los elementos que en un escenario integral hacen al consentimiento previo, libre e informado, que son claves para el desarrollo de todo proceso de consulta y el eje central tanto en la propuesta de la CIDOB-CONAMAQ como en la propuesta de la APG.

 

Carola Aranibar

Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas (ODPIB)

 



[3] Gran Asamblea Nacional

[6] Nota acerca de la reunión montada por el Gobierno Nacional: http://www.bolpress.com/art.php?Cod=2013032206 escrita por el Equipo de Comunicación Indígena Originario.

[7] Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB)

[8] Confederación Sindical de Comunidades Interculturales de Bolivia (CSCIB)

[9] Confederación Nacional de Mujeres Campesinas Indígenas Originarias de Bolivia “Bartolina Sisa” (

[12] Un ejemplo de esto, es lo que sucedió en la exploración hidrocarburífera en el norte de La Paz, en el territorio Mosetén, en ese proceso el Ministerio de Hidrocarburos y Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) dividieron el área de prospección en dos, una en la que habitaban los indígenas y otra en el territorio de los colonos, desarrollaron un proceso de consulta pública a estos últimos y obtuvieron la viabilidad para desarrollar la actividad, esta decisión fue condicionante para el pueblo indígena, es decir, ellos no podían oponerse al “desarrollo” de los colonos. Por tanto, el proceso de consulta se encontraba direccionado a que el pueblo indígena acepte el desarrollo de la actividad sin la posibilidad de incidir en el proyecto. Casos como este, se repetirán si se consolidan estos dos tipos de consulta en una misma Ley

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